政府為主 《校車安全條例》細(xì)則待出

 

12月12日，截至17時(shí)，已有1000多人在國務(wù)院法治辦官方網(wǎng)站上提交意見。此時(shí)，距《校車安全條例（草案）》（征求意見稿）（下文簡稱“草案”）公布，不過一天時(shí)間。

 

約一個(gè)月前，甘肅省慶陽縣發(fā)生重大校車安全事故，導(dǎo)致19名幼兒不幸死亡。慘劇發(fā)生后，校車安全問題遂成為關(guān)注焦點(diǎn)。

 

“要把校車安全問題真正納入法制的軌道，這樣才能引起人們的重視，并且從根本上解決問題?！?1月27日，總理溫家寶在出席第五次全國婦女兒童工作會(huì)議時(shí)表態(tài)。據(jù)他透露，已要求國務(wù)院法制辦“在一個(gè)月內(nèi)制訂出《校車安全條例》”。

 

此番草案出臺(tái)，有熟悉立法進(jìn)程的學(xué)者表示，“速度之快超乎想象”。在他看來，校車制度建設(shè)，牽涉教育、財(cái)政、發(fā)改、公安、質(zhì)檢等諸多部門，需要協(xié)調(diào)不同部門的利益，這么短的時(shí)間內(nèi)法制辦能拿出草案，顯示“高層對(duì)這個(gè)問題非常重視”。

 

而據(jù)參與到草案起草專家討論會(huì)的北京師范大學(xué)袁桂林教授透露，目前正在征求意見的草案僅為安全條例，“后續(xù)還有一系列法規(guī)出臺(tái)”，財(cái)政支持和分擔(dān)機(jī)制相關(guān)辦法就是其一。

 

有浙江省教育廳不愿公開姓名的官員告訴記者，未來各地的規(guī)劃可能大致以政府統(tǒng)籌為主，通過公共財(cái)政支出來負(fù)擔(dān)校車的購買，目前階段校車全覆蓋不太現(xiàn)實(shí)。

 

“這個(gè)是花大錢的事”

 

建立校車體制，所需資金從何而來？

 

按照此次草案，總體思路是“保障就近入學(xué)，大力發(fā)展公交，重點(diǎn)支持農(nóng)村校車服務(wù)”。

 

“這其實(shí)是有重點(diǎn)的選擇，主要是農(nóng)村薄弱地區(qū)，而不是全覆蓋。”袁桂林教授稱。

 

據(jù)另一位參與起草工作的政府官員介紹，之所以要對(duì)扶持對(duì)象有所限制，主要是考慮到上述地區(qū)目前對(duì)于開行校車“有比較大的需求”。

 

早在十年前，按照國家統(tǒng)一規(guī)定，廣大農(nóng)村地區(qū)開始推行“撤點(diǎn)并?！?，學(xué)校減少，農(nóng)村尤其是中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的孩子上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，黑校車應(yīng)運(yùn)而生，且安全事故頻發(fā)。

 

“現(xiàn)在你說在農(nóng)村再增加學(xué)校，也不是一時(shí)半會(huì)就可以建好的；再者農(nóng)村學(xué)齡兒童規(guī)模變化是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，從這個(gè)角度來看，政府搞校車其實(shí)是理性的選擇?！鄙鲜鋈耸糠Q。

 

另外，由于校車的特殊性，建立校車制度并且保證其正常運(yùn)營，其實(shí)開銷不菲。

 

 

以先行的美國為例?！澳壳?，美國主要有四個(gè)校車生產(chǎn)廠家，分ABCD四種規(guī)格，價(jià)格在6.5萬到12萬美元之間不等?！泵绹鴩鴦?wù)院報(bào)告顯示。

 

而校車的日常開銷主要集中在三個(gè)方面，司機(jī)工資、燃油消耗和車輛維護(hù)與折舊。一年全美校車上述開銷分別為141億美元、32億美元以及6億美元。

 

按照美國校車?yán)硎聲?huì)（American School Bus Council）的估算，美國開行的校車數(shù)量為48萬輛左右。因此，美國國家教育統(tǒng)計(jì)中心測(cè)算，一年全美校車運(yùn)營費(fèi)用要215.36億美元。

 

毫無疑問，建立校車制度需要龐大的經(jīng)費(fèi)作為支持。

 

有論者擔(dān)心，如果不從資金來源渠道上予以機(jī)制化的保障，可以想象中西部農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校即便有了校車也開不起，其日常養(yǎng)護(hù)、汽油錢、司機(jī)工資等等后續(xù)開銷該怎么解決？很有可能校車，最終會(huì)成為躺在學(xué)校操場(chǎng)上蒙滿灰塵的擺設(shè)。

 

“校車政府一家來建肯定沒有這個(gè)能力，所以我個(gè)人認(rèn)同草案中校車建設(shè)社會(huì)多元投資參與的投資模式。”長期關(guān)注校車建設(shè)的國家教育行政學(xué)院李靜波教授表示，“這個(gè)是花大錢的事”。

 

成本分擔(dān)機(jī)制

 

從公布的草案可以看出，在校車制度建設(shè)中，國家對(duì)于中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)將采取財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)的方式來籌措資金。

 

草案第三條明確寫明：發(fā)展校車服務(wù)所需的財(cái)政支持資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門制定。支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法，由國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門制定。

 

$page$

 

“中西部很多地方財(cái)政實(shí)力并不足，好多地方還是教育財(cái)政，每年給老師發(fā)足工資都困難，哪里有錢搞校車？對(duì)于這樣的地方，采用中央與地方分級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的模式比較合適。”有參與起草工作的政府官員表示。

 

不過，據(jù)接近財(cái)政部的相關(guān)人士透露，出于完善財(cái)政制度的考慮，財(cái)政部門近年來對(duì)于確定新的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度“比較小心”，考慮到資金使用的有效性，“更愿意通過增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付而非以專項(xiàng)資金的形式往下?lián)芸睢薄?/FONT>

 

而記者此番采訪并未獲悉條例系列后續(xù)細(xì)則出臺(tái)的確切時(shí)間，知情者稱，這還有待相關(guān)方的進(jìn)一步討論磋商。

 

而據(jù)浙江省教育廳一名不便具名的官員透露，據(jù)其初步了解，未來各地的規(guī)劃大致以政府統(tǒng)籌為主，通過公共財(cái)政支出來負(fù)擔(dān)校車的購買，主要是從教育經(jīng)費(fèi)中切一塊出來，然后家長可能負(fù)擔(dān)極少部分運(yùn)營費(fèi)用（合理的乘車費(fèi)用），以專用校車和公交化系統(tǒng)相結(jié)合的形式運(yùn)營，“現(xiàn)在我們整個(gè)國家還有階段發(fā)展的特征，專用校車全覆蓋的想法并不太現(xiàn)實(shí)?！?/FONT>

 

而在不同地區(qū)，中央和地方財(cái)政如何分擔(dān)，以誰為主，尚未明晰。此前德清等地試點(diǎn)地區(qū)負(fù)責(zé)人都對(duì)本報(bào)直言，各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，一刀切并不現(xiàn)實(shí)。

 

上述浙江官員同時(shí)稱，比明確校車花錢責(zé)任更急的，還在于對(duì)現(xiàn)有教育資源的更合理配置。

 

他介紹，現(xiàn)在的重點(diǎn)是落實(shí)地方責(zé)任（包括建學(xué)校的責(zé)任），以幼兒園接送為例，之前家長對(duì)幼兒接送的呼聲很高，但很實(shí)在地說，幼兒園的建設(shè)都還沒解決，“總不能說先直接解決校車，得有個(gè)輕重緩急、先后問題，簡單地說，孩子們得先有書讀，再考慮有車接送”。

 

他同時(shí)表示，在普遍發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也要多考慮安全等相關(guān)因素，將城市規(guī)劃與學(xué)生上學(xué)結(jié)合起來，具體做法有：學(xué)校安排時(shí)盡量減少學(xué)生在路上的時(shí)間，適當(dāng)發(fā)展一部分寄宿制學(xué)校，將撤點(diǎn)并校的步伐控制住、放緩，在學(xué)校等相關(guān)配套設(shè)施安排妥當(dāng)后再展開校車服務(wù)。

 

社會(huì)參與運(yùn)營

 

此外，校車制度建立之后如何運(yùn)營，也是草案起草時(shí)各方爭論的焦點(diǎn)。

 

在草案第四條中，規(guī)定了國家發(fā)改委牽頭聯(lián)合相關(guān)職能部門，按照“保障安全、方便學(xué)生，明確范圍、突出重點(diǎn)，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，制定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的校車服務(wù)總體規(guī)劃和分階段實(shí)施方案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

 

“我國校車系統(tǒng)的實(shí)施，僅僅依靠單一的政府或市場(chǎng)機(jī)制是不現(xiàn)實(shí)的，”袁桂林教授表示，“從校車的運(yùn)營模式來看，即使在美國，政府也是作為主要的投資方，經(jīng)營權(quán)在各個(gè)公司?！?/FONT>

 

在他看來，政府主導(dǎo)，政府的責(zé)任不是對(duì)校車運(yùn)營的壟斷，而是創(chuàng)造公平的競(jìng)爭環(huán)境，在整個(gè)過程中起引導(dǎo)、管理、監(jiān)督與檢查的作用。也就是說，“政府出錢買服務(wù)，各運(yùn)營公司通過校車系統(tǒng)可以獲得經(jīng)常的穩(wěn)定性收益，避免了承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”。

 

近期，21世紀(jì)教育研究院在一份名為《如何破解校車安全問題》的政策研究報(bào)告中，將國內(nèi)現(xiàn)有的校車運(yùn)行模式總結(jié)為五大類：學(xué)校自主經(jīng)營、學(xué)校委托第三方運(yùn)營、政府委托學(xué)校運(yùn)營、政府成立校車公司、政府委托第三方運(yùn)營。

 

其實(shí)，早在今年8月份，教育部已在國內(nèi)幾個(gè)省市展開校車試點(diǎn)，包括浙江湖州市德清縣、山東威海市和濱州市無棣縣、遼寧本溪市桓仁縣、黑龍江雞西市、陜西西安市閻良區(qū)。這些試點(diǎn)地區(qū)，有不同的運(yùn)行模式。

 

以浙江德清為例，當(dāng)?shù)赜烧鲑Y購買校車，專門成立永安學(xué)生交通服務(wù)管理有限公司（非盈利法人）運(yùn)營校車，縣政府建立了每年400萬元左右的學(xué)生接送營運(yùn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金彌補(bǔ)資金缺口。

 

據(jù)浙江省教育廳上述官員介紹，浙江省目前正在進(jìn)行校車摸底盤查，大致了解到的情況是，正在運(yùn)行中的校車約9000多輛，其中2000多輛屬于規(guī)范的專用校車（包括租用和購買的），6000多輛屬于相對(duì)規(guī)范的校車，以公交車為主，剩余的1000多輛屬于不那么規(guī)范的校車，但可能還存在不在視野范圍內(nèi)的校車還未統(tǒng)計(jì)出數(shù)據(jù)，也難以統(tǒng)計(jì)，比如說家長合租的面包車。

 

而遼寧桓仁則由政府出資購置校園巴士，交由東方客運(yùn)公司運(yùn)營管理，組建校園車隊(duì)，專門免費(fèi)接送寄宿制學(xué)校學(xué)生，政府每年補(bǔ)助運(yùn)營虧損。